PARECER MPS/CJ Nº 1, DE 18 DE
JANEIRO DE 2007 - DOU DE 19/01/2007
Direito Previdenciário. Anistiado político. Lei nº 10.559/2002. Reparação econômica e
caráter indenizatório. Contagem de tempo do período de afastamento para efeitos
previdenciários. Direitos acumuláveis.
REFERÊNCIA: Comando nº 25031021.
INTERESSADO: COMISSÃO DE ANISTIA
POLÍTICA DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA.
ASSUNTO: Anistiado político.
Reparação econômica concedida pela Comissão de Anistia e
possibilidade de contagem de tempo de
anistiado político no âmbito do RGPS.
Cuida o presente estudo
de questão previdenciária referente à anistia política, cujo objeto constitui
na verificação da possibilidade do anistiado político, que teve reconhecido seu
direito, pelo Ministério da Justiça, à reparação econômica de caráter
indenizatório de que trata a Lei nº 10.559,
de 2002, de também efetuar a contagem de tempo, no âmbito do Regime Geral
de Previdência Social, do período em que esteve compelido ao afastamento de
suas atividades profissionais, em virtude de punição ou de fundada ameaça de
punição, por razões exclusivamente políticas.
2. Nota-se dos autos que a questão em comento
foi formulada pelo Presidente da omissão de Anistia Política do
Ministério da Justiça e submetida à análise desta Consultoria Jurídica pelo
Chefe de Gabinete do Ministro da Previdência Social.
3. É o relatório.
4. Com relação à questão da anistia política, a Constituição Federal de 1988, que constitui a expressão maior da consolidação do processo democrático e das liberdades políticas no Brasil, estabeleceu nos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias que:
Art. 8º É concedida
anistia aos que, no período de 18 de setembro de 1946 até a data da promulgação
da Constituição, foram atingidos, em decorrência de motivação exclusivamente
política, por atos de exceção, institucionais ou complementares, aos ue foram
abrangidos pelo Decreto Legislativo nº 18, de 15
de dezembro de 1961, e aos atingidos pelo Decreto-Lei
nº 864, de 12 de setembro de 1969, asseguradas as promoções, na
inatividade, ao cargo, emprego, posto ou graduação a que teriam direito se
estivessem em serviço ativo, obedecidos os prazos de permanência em atividade
previstos nas lei e regulamentos vigentes, respeitadas as características e
peculiaridades das carreiras dos servidores públicos civis e militares e
observados os respectivos regimes jurídicos.
.................................................................................................
§ 2º Ficam assegurados
os benefícios estabelecidos neste artigo aos trabalhadores do setor privado,
dirigentes sindicais que, por motivos exclusivamente políticos, tenham sido
punidos, demitidos ou compelidos ao afastamento das atividades remuneradas que
exerciam, bem como os que foram impedidos de exercer atividades profissionais
em virtude de pressões ostensivas ou expedientes oficiais sigilosos.
§ 3º Aos cidadãos que
foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional específica,
em decorrência das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica n.
S-50-GM5, de 19 de junho de 1964, e n. S-285-GM5 será concedida reparação de
natureza econômica, na forma que dispuser a lei de iniciativa do Congresso
Nacional e a entrar em vigor no prazo de doze meses a contar da promulgação da
Constituição.
§ 4º Aos que, por força
de atos institucionais, tenham exercido gratuitamente mandato eletivo de
vereador serão computados, para efeitos de aposentadoria no serviço público e
na previdência social, os respectivos períodos.
§ 5º A anistia concedida
nos termos deste artigo aplica-se aos servidores públicos civis e aos
empregados em todos os níveis de governo ou em suas fundações, empresas
públicas ou empresas mistas sob controle estatal, exceto nos Ministérios
militares, que tenham sido punidos ou demitidos por atividades profissionais
interrompidas em virtude de decisão de seus trabalhadores, bem como em
decorrência do Decreto-Lei nº 1.632, de 4 de agosto de 1978, ou por motivos exclusivamente
políticos, assegurada a readmissão dos que foram atingidos a partir de 1979,
observado o disposto no § 1º.
5. A Lei nº
10.559, de 13 de novembro de 2002, que atualmente regulamenta o art. 8º do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias acima transcrito, assegurou os
seguintes direitos ao anistiado político:
Art. 1º O Regime do
Anistiado Político compreende os seguintes direitos:
I - declaração da
condição de anistiado político;
II - reparação econômica,
de caráter indenizatório, em prestação única ou em prestação mensal, permanente
e continuada, asseguradas a readmissão ou a promoção na inatividade, nas
condições estabelecidas no caput e nos §§ 1º e 5º do art. 8º do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias;
III - contagem, para
todos os efeitos, do tempo em que o anistiado político esteve compelido ao
afastamento de suas atividades profissionais, em virtude de punição ou de
fundada ameaça de punição, por motivo exclusivamente político, vedada a
exigência de recolhimento de quaisquer contribuições previdenciárias;
IV - conclusão do curso,
em escola pública, ou, na falta, com prioridade para bolsa de estudo, a partir
do período letivo interrompido,
para o punido na condição de estudante, em escola pública, ou registro do
respectivo diploma para os que concluíram curso em instituições de ensino no
exterior, mesmo que este não tenha correspondente no Brasil, exigindo-se para
isso o diploma ou certificado de conclusão do curso em instituição de
reconhecido prestígio internacional; e
V - reintegração dos servidores
públicos civis e dos empregados públicos punidos, por interrupção de atividade
profissional em decorrência de decisão dos trabalhadores, por adesão à greve em
serviço público e em atividades essenciais de interesse da segurança nacional
por motivo político.
6. A referida anistia, na visão do Supremo Tribunal Federal,
tem índole político-institucional e, quanto a sua natureza, além de tratar-se
de uma previsão importante do ponto de vista da compensação financeira das
vítimas de atos de exceção, constitui-se também na aceitação excepcional de uma
responsabilidade civil extraordinária do Estado, quanto aos atos políticos do
passado (ADI nº 2.639, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 04.08.2006).
7. Pois bem, a partir da simples leitura dos incisos do art. 1º da Lei nº 10.559, de
2002, depreende-se que os direitos ali estabelecidos constituem direitos
acumuláveis, considerando sua diversidade de fundamentos, formando um conjunto
amplo de modalidades de reparação.
8. Nesses termos, observa-se que o direito à declaração
formal da condição de anistiado político (inciso I) justifica-se no aspecto
moral e cívico, em contrapartida à perseguição de natureza exclusivamente
política, com a finalidade de reparar danos impingidos à intimidade, honra,
imagem e vida privada dos anistiados.
9. A reparação econômica (inciso II) compreende uma forma de
recomposição patrimonial dos danos materiais e perdas suportados pelo
anistiado, conforme expressamente consignado no texto legal a partir do emprego
da expressão “caráter indenizatório”.
10. Os demais direitos reconhecidos pela lei referem-se às
bases do desenvolvimento humano no âmbito das relações sociais,
consubstanciados na formação profissional, trabalho e previdência social do
anistiado, pela ordem: direito à conclusão dos cursos interrompidos, ou
registro do diploma para os que concluíram curso em instituição no exterior
(inciso IV); direito à reintegração de servidores públicos civis e empregados
públicos punidos, por interrupção de atividade profissional em decorrência de
decisão dos trabalhadores, por adesão à greve em serviço público e em atividades
essenciais de interesse da segurança nacional por motivo político (inciso V);
contagem do tempo de anistia, para todos os efeitos previdenciários, vedada a
exigência de recolhimento de quaisquer contribuições previdenciárias (inciso
III).
11. Além do que, do ponto de vista gramatical, observa-se
também que o texto do art.
1º da Lei nº 10.559, de 2002, empregou a conjunção aditiva “e”, in fine,
do inciso IV, portanto, o que se extrai do exame da legislação com razoável
margem de segurança é que o reconhecimento de um dos direitos previstos não
impede o reconhecimento dos demais.
12. Assim sendo, percebe-se que o objetivo da lei
supracitada é restabelecer ao anistiado político todos os direitos - pelo menos
os possíveis de reparação - que lhe foram usurpados pelo Estado autoritário, em
decorrência de atos de exceção, por motivação exclusivamente política.
13. Por outro lado, embora constitua uma norma concessiva de
direitos, a Lei nº 10.559, de 2002,
estabeleceu algumas regras com o objetivo de evitar a concessão de dois ou mais
benefícios legais com suporte na mesma causa, facultando-se a opção mais
favorável. Com esse intuito, o art. 16 da referida lei
prescreve:
Art. 16. Os direitos expressos nesta Lei não excluem os conferidos por outras normas legais ou constitucionais, vedada a acumulação de quaisquer pagamentos ou benefícios ou indenização com o mesmo fundamento, facultando-se a opção mais favorável.
14. A primeira parte do dispositivo assegura ao anistiado
político a fruição de outros direitos que lhe forem conferidos por outras
normas legais ou constitucionais.
15. Nesses termos, o reconhecimento da condição de anistiado
político constitui o fundamento elementar para o acesso aos direitos expressos
na Lei nº 10.559, de 2002, é dizer, uma
forma de pré-requisito que justifica, no aspecto ontológico, todo o regime
do nistiado político, permitindo a fruição dos direitos que decorram
desta qualidade.
16. Em seguida, numa aparente contradição com este primeiro
comando, a segunda parte do art. 16 da Lei 10.559, de
2002, vedou expressamente a acumulação de quaisquer pagamentos, benefícios
ou indenização que decorram do mesmo fundamento, assegurando-se a opção mais
favorável, em respeito ao direito adquirido dos anistiados que já vinham
recebendo outro pagamento, benefício ou indenização decorrentes do mesmo
fundamento.
17. Como se vê, a problemática central da questão jurídica
em estudo consiste em definir se, uma vez deferida a reparação econômica, de
caráter indenizatório, conforme previsto no inciso II do art. 1º da
Lei nº 10.559, de 2002, a contagem de tempo para todos os efeitos
previdenciários, na conformidade do inciso III do art. 1º
incidiria, ou não, no campo da vedação contida na segunda parte do art. 16 da
mesma Lei.
18. Num primeiro momento, convém anotar que o trabalhador
que foi atingido pelos atos de exceção ou equivalentes de que trata o art. 8º
do ADCT da Constituição Federal e a que se
refere a Lei nº 10.559, de 2002, por
motivo exclusivamente político, ficou privado de receber o salário ou de auferir
os seus ganhos habituais, bem como de manter o correspondente vínculo de
filiação obrigatória com a previdência social.
19. A reparação econômica, de caráter indenizatório, de que
trata a Lei nº 10.559, de 2002, tem por
fundamento, como o próprio adjetivo “econômico” revela, indenizar o anistiado
político pelo que deixou de receber a título de salário ou ganhos habituais,
por se encontrar impedido de trabalhar.
20. Já a possibilidade de computar o tempo que o trabalhador
esteve compelido ao afastamento de suas atividades profissionais, para fins
previdenciários, possui outro fundamento, qual seja, o direito/ dever do
segurado manter a filiação obrigatória ao regime de previdência social e de ter
preservado seus direitos previdenciários, que consiste em relação jurídica
distinta.
21. Observadas tais premissas, verifica-se que a prestação
econômica de caráter indenizatório, assim como a contagem do tempo de anistia
política para todos os efeitos previdenciários decorrem do reconhecimento da
condição de anistiado, entretanto, esta condição ou fundamento geral não deve
ser interpretado como fundamento imediato ou substrato fático das sobreditas
relações jurídicas autônomas.
22. Outrossim, importante destacar que a vedação é de
acumulação de pagamentos ou benefícios ou indenização, ou seja, de uma
prestação pecuniária independente. Assim, o direito à contagem de tempo no
âmbito do Regime Geral de Previdência Social não constitui, por si só, uma
prestação pecuniária independente, razão pela qual não se insere no alcance dos
substantivos utilizados na norma.
23. De outra banda, tem-se ainda a norma inserta no art. 19 da Lei nº 10.559, de
2002, com a seguinte redação:
Art. 19. O pagamento de aposentadoria ou pensão excepcional relativa aos já anistiados políticos, que vem sendo efetuado pelo INSS e demais entidades públicas, bem como por empresas, mediante convênio com o referido instituto, será mantido, sem solução de continuidade, até a sua substituição pelo regime de prestação mensal, permanente e continuada, instituído por esta Lei, obedecido o que determina o art. 11.
24. Portanto, quanto às aposentadorias e pensões
excepcionais de anistiados políticos que já vinham sendo pagas pelo INSS,
previu-se sua substituição pela reparação econômica, de caráter indenizatório,
de que trata a Lei nº 10.559, de 2002.
25. Com efeito, a previsão de substituição de um benefício
por outro traz consigo, implicitamente, a proibição de acumulação da
aposentadoria ou pensão excepcional de anistiado político com a prestação
econômica indenizatória prevista na Lei nº
10.559, de 2002.
26. Neste passo, faz-se necessário fazer uma breve análise
do benefício excepcional de anistiado político pago pelo Regime Geral de
Previdência Social antes da regulamentação legal do art. 8º do ADCT da Constituição Federal de 1988.
27. A Lei nº 8.213, de 24
de julho de 1991, que dispõe sobre o plano de benefícios da previdência
social, previa, na sua redação original, que:
Art. 150. Os segurados da
Previdência Social, anistiados pela Lei nº
6.683, de 28 de agosto de 1979, ou pela Emenda Constitucional nº 26, de 27
de novembro de 1985, ou ainda pelo art. 8º do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias da Constituição Federal terão direito à
aposentadoria em regime excepcional, observado o disposto no Regulamento.
Parágrafo único. O segurado
anistiado já aposentado por invalidez, por tempo de serviço ou por idade, bem
como seus dependentes em gozo de pensão por morte, podem requerer a revisão do
seu benefício para transformação em aposentadoria excepcional ou pensão por
morte de anistiado, se mais vantajosa.
28. Abre-se aqui um parêntese para transcrever alguns
dispositivos da Lei nº 6.683, de 28 de agosto
de 1979, que concede anistia e dá outras providências:
Art. 10. Os servidores civis e militares reaproveitados, nos termos do art. 2º, será contado o tempo de afastamento do serviço ativo, respeitado o disposto no art. 11.
29. Em complemento ao parágrafo anterior, importante
transcrever também o disposto na Emenda Constitucional nº 26, de 27 de novembro
de 1985:
Art. 4º É concedida anistia a todos
os servidores públicos civis da Administração direta e indireta e militares,
punidos por atos de exceção, institucionais ou complementares.
§ 1º É concedida, igualmente, anistia aos autores de crimes políticos ou conexos, e aos dirigentes e representantes de organizações sindicais e estudantis, bem como aos servidores civis ou empregados que hajam sido demitidos ou dispensados por motivação exclusivamente política, com base em outros diplomas legais.
§ 2º A anistia abrange os que foram
punidos ou processados pelos atos imputáveis previstos no "caput"
deste artigo, praticados no período compreendido entre 2 de setembro de 1961 e
15 de agosto de 1979.
.................................................................................................
30. Pois bem, com relação à aposentadoria excepcional de
anistiado prevista no art. 150 da Lei nº
8.213, de 1991, os dois primeiros regulamentos da previdência social - Decreto nº 357, de 1991, e Decreto nº 611, de 1992 - estabeleciam as
mesmas regras para a referido benefício, prevendo as seguintes vantagens ao
anistiado político:
a) dispensava a implementação dos requisitos da legislação
previdenciária, tais como tempo de serviço mínimo e carência;
b) o valor da aposentadoria tinha por base o último salário
percebido pelo segurado no emprego ocupado à época da destituição, atualizado
até 05 de outubro de 1988, e não decorria do salário-debenefício;
c) o benefício não estava limitado ao teto máximo do RGPS;
d) o reajuste observava paridade com o salário da ativa;
e) o período de afastamento era computado para todos os
efeitos;
f) a pensão seria concedida com base aposentadoria excepcional
a que o segurado anistiado teria direito;
31. Já o superveniente regulamento da previdência social, Decreto nº 2.172, de 1997, manteve as mesmas
vantagens previstas nos regulamentos anteriores acima elencadas, promovendo
apenas pequenas modificações acerca dos seguintes pontos:
a) o valor da aposentadoria teria por base o salário do
cargo, emprego ou posto garantido ao segurado e, somente nos casos de
inexistência da empresa e com plano de carreira desconhecido é que teria por
base o último salário percebido pelo segurado, atualizado até o mês anterior ao
do início do benefício;
b) o reajuste seria realizado com base nos mesmos índices
aplicáveis aos benefícios de prestação continuada da previdência social;
c) o benefício ficaria limitado ao teto máximo da
remuneração do serviço público, nos termos do inciso XI do art. 37 da CF/88.
32. Esse histórico legislativo é útil e serve para
demonstrar que a aposentadoria excepcional de anistiado possuía várias
vantagens em comparação com a aposentadoria do RGPS. Dentre as vantagens, as
que caracterizavam o benefício como excepcional eram as seguintes:
1) a dispensa de tempo mínimo de serviço e de carência;
2) o valor da aposentadoria ser equivalente ao do cargo ou
emprego como se estivesse na ativa ou de sua última remuneração, devidamente
atualizada;
3) não estar limitado ao teto do RGPS.
33. Por sua vez, o regulamento da previdência social atual, Decreto nº 3.048, de 1999, nada dispôs sobre
o benefício excepcional de anistiado, o qual se limitou a autorizar a contagem
como tempo de contribuição o período de afastamento do segurado anistiado, nos
seguintes termos:
Art. 60. Até que lei específica
discipline a matéria, são contados como tempo de contribuição, entre outros:
..................................................................................................
VII - o período de afastamento da
atividade do segurado anistiado que, em virtude de motivação exclusivamente
política, foi atingido por atos de exceção, institucional ou complementar, ou
abrangido pelo Decreto Legislativo nº 18, de 15
de dezembro de 1961, pelo Decreto-Lei nº
864, de 12 de setembro de 1969, ou que, em virtude de pressões ostensivas
ou expedientes oficiais sigilosos, tenha sido demitido ou compelido ao
afastamento de atividade remunerada no período de 18 de setembro de 1946 a 5 de
outubro de 1988;
34. Com este novo regramento, deixou de existir a figura da
aposentadoria excepcional de anistiado e previu-se que, até que lei específica
viesse disciplinar a situação do anistiado político, lhe seria assegurado a
contagem do período de afastamento para fins de concessão de benefício
previdenciário.
35. No período compreendido entre a expedição do Decreto nº 3.048, 06 de maio de 1999, e a
edição da Medida Provisória nº 2.151, de 31 de
maio de 2001 - reeditada até a Medida
Provisória nº 2.151-3, de 24 de agosto de 2001 -, a aposentadoria concedida
ao trabalhador anistiado político não constituía um benefício de natureza
excepcional, mas sim um benefício previdenciário convencional decorrente de sua
vinculação ao RGPS. Deste modo, a reparação econômica prevista no regime
jurídico do anistiado político será percebida cumulativamente com o benefício
de natureza exclusivamente previdenciário concedido ao anistiado político.
36. Por fim, destaca-se o fato de que as legislações que
vieram regulamentar o art. 8º do ADCT da CF/88, quais sejam, Medida Provisória nº 2.151-3, de 24 de agosto
de 2001, seguida da Medida Provisória nº 65,
de 28 de agosto de 2002, que foi convertida na Lei nº 10.559, de 13 de novembro de 2002,
sempre previram a reparação econômica e a contagem, para todos os fins, do
tempo de afastamento como direitos cumulativos do anistiado político e, como
tais, vêm sendo reconhecidos pela Comissão de Anistia Política do Ministério da
Justiça.
37. Ante o exposto, esta Consultoria Jurídica, no exercício
das atribuições que lhe confere o inciso III do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, adota os
seguintes entendimentos:
a) a reparação econômica, de caráter indenizatório, de que
trata a Lei nº 10.559, de 2002, e a
contagem de tempo, para fins previdenciário, do período em que o segurado
anistiado esteve compelido ao afastamento de suas atividades profissionais, em
virtude de punição ou de fundada ameaça de punição, por razões exclusivamente
políticas, constituem direitos cumulativos do anistiado político;
b) o trabalhador anistiado político, que teve reconhecido
seu direito, pelo Ministério da Justiça, à reparação econômica, de caráter
indenizatório, de que trata a Lei nº 10.559,
de 2002, também é assegurada a contagem de tempo, no âmbito do Regime Geral
de Previdência Social, do período de afastamento de suas atividades
profissionais, em virtude dos atos de exceção de natureza política;
c) é vedada a percepção cumulativa do benefício
excepcional de anistiado político existente anteriormente à edição do Decreto nº 3.048, de 1999, com a reparação
econômica indenizatória prevista na Lei nº
10.559, de 2002.
À consideração do Sr.
Ministro, para fins do disposto no art. 42 da Lei
Complementar nº 73, de 1993.
Brasília, 15 de janeiro de 2007.
IDERVÂNIO DA SILVA COSTA
Consultor Jurídico
Tendo em vista o impedimento legal do titular desta Pasta, aprovo o PARECER/MPS/CJ nº 01/2007 e determino sua publicação, para fins do disposto no art. 42 da Lei Complementar nº 73, de 1993.
Brasília, 18 de janeiro de 2007.
CARLOS EDUARDO GABAS
Ministro Interino
Publicada no DOU nº 14, de
19/1/2007
Este texto não substitui
o publicado no DOU de 19/01/2007.