MEDIDA PROVISÓRIA Nº 242, DE 24 DE MARÇO DE 2005 - DOU DE 28/3/2005 – Rejeitada
Ato do Presidente da Mesa do Congresso Nacional Nº 18, DE 2005
Altera
dispositivos da Lei no
8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência
Social e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA,
no uso da atribuição que lhe confere o art. 62 da Constituição,
adota a seguinte Medida Provisória, com força de lei:
Art. 1o Os
arts. 29, 59 e 103-A da Lei no
8.213, de 24 de julho de 1991, passam a vigorar com as seguintes
alterações:
"Art.29.
...............................................................................................................
II - para os benefícios de
que tratam as alíneas "a" e "d" do inciso I do art. 18, na
média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondente a
oitenta por cento de todo o período contributivo;
III - para os benefícios
de que tratam as alíneas "e" e "h" do inciso I do art. 18,
e na hipótese prevista no inciso II do art. 26, na média aritmética simples dos
trinta e seis últimos salários-de-contribuição ou, não alcançando esse limite,
na média aritmética simples dos salários-de-contribuição existentes.
...........................................................................................................................
§ 10. A renda mensal
do auxílio-doença e aposentadoria por invalidez, calculada de acordo com o
inciso III, não poderá exceder a remuneração do trabalhador, considerada em seu
valor mensal, ou seu último salário-de-contribuição no caso de remuneração
variável." (NR)
"Art. 59. ..............................................................................................................
Parágrafo único. Não
será devido auxílio-doença ao segurado que se filiar ao Regime Geral de
Previdência Social já portador da doença ou da lesão invocada como causa para o
benefício, salvo quando a incapacidade, após cumprida a carência, sobrevier por
motivo de progressão ou agravamento dessa doença ou lesão." (NR)
"Art. 103-A. O direito de a Previdência Social
anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os seus
beneficiários decai em dez anos, contados da data em que foram praticados,
salvo nos casos de fraude ou comprovada má-fé do beneficiário.
.........................................................................................................................
§ 2o Qualquer
medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato
considera-se exercício do direito de anular e interrompe, de imediato, o
decurso do prazo decadencial.
§ 3o A
partir da impugnação da validade do ato administrativo, a Previdência Social
terá o prazo de três anos para decidir sobre sua manutenção ou revisão.
§ 4o Presume-se
a má-fé do beneficiário nos casos de percepção cumulativa de benefícios vedada
por lei, devendo ser cancelado o benefício mantido indevidamente." (NR)
Art. 2o Esta
Medida Provisória entra em vigor da data de sua publicação.
Art. 3o Fica
revogado o parágrafo único do art. 24 da Lei no
8.213, de 24 de julho de 1991.
Brasília, 24 de
março de 2005; 184o da Independência e 117o
da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Romero Jucá
Este texto não substitui o publicado no DOU DE 28/3/2005
Em 23 de março de 2005.
Excelentíssimo
Senhor Presidente da República,
Submeto à elevada
apreciação de Vossa Excelência anteprojeto de medida provisória que promove
alterações na Lei no 8.213, de 14 de julho de 1991, que
"dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras
providências".
A Emenda
Constitucional no 20, de 15 de dezembro de 1998, expressou a
vontade de regulamentar, mediante lei ordinária, alteração do cálculo do
benefício, suprimindo assim o texto constitucional referente a média dos 36
últimos salários-de-contribuição que eram então considerados para o cálculo do
benefício.
A Lei no
9.876, de 26 de novembro de 1999, implementou nova regra ampliando gradualmente
a base de cálculo dos benefícios que passou a corresponder aos maiores
salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período
contributivo do segurado. Além disso, foi introduzido o fator previdenciário,
que consiste em uma equação que considera o tempo de contribuição, a alíquota e
a expectativa de vida do segurado no momento da aposentadoria.
Diante da
impossibilidade de efetuar levantamento das remunerações de toda a vida
contributiva do segurado, tendo em vista dificuldades como insuficiência de
dados e variações da moeda, o Decreto no 3.048, de 6 de maio
de 1999, alterado pelo Decreto no 3.265, de 29 de novembro de
1999 (art. 188-A), dispõe que o período base de cálculo - PBC passa a ser
considerado a partir de julho de 1994, mês em que o Real foi implementado como
moeda.
No caso das
aposentadorias por tempo de contribuição, a aplicação do fator previdenciário
permite que o valor do benefício guarde correspondência com o tempo de
contribuição, o valor da contribuição e o tempo de recebimento do benefício,
que corresponde à expectativa de sobrevida do segurado no momento da
aposentadoria.
Portanto, aqueles
que contribuem por mais tempo terão benefício maior, assim como os segurados
que se aposentam com idade elevada terão aposentadoria maior, visto que
receberão benefício por tempo menor, considerando-se que para calcular a
aposentadoria pelo fator previdenciário, são usadas como base o número de anos
que a pessoa contribuiu para o INSS e sua expectativa de sobrevida após a
aposentadoria.
No entanto, não
se aplica aos benefícios por incapacidade o fator previdenciário, pois os
mesmos têm como característica percentual fixo e caráter temporário.
Verifica-se, por
outro lado, que a Lei no 9.876, de 1999, ao desestimular a
concessão de aposentadorias, em face da inclusão do fator previdenciário, teve
como conseqüência um aumento de requerimento de benefícios por incapacidade.
Prova disto é o aumento na quantidade de requerimentos observado, sendo que, se
no período de 1993 a 1999 a média de requerimento era de 400.000 ano, a partir
de 2000 essa média vem aumentando consideravelmente, chegando em 2004 com
1.700.000 requerimentos/ano.
Além da não
aplicação do fator previdenciário, a fixação do PBC a partir de julho de 1994,
no caso dos benefícios por incapacidade, dificulta a agilidade no
reconhecimento inicial do direito. Considerando que a Guia de Recolhimento do
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e de Informações da Previdência Social -
GFIP foi implementada em janeiro de 1999, a migração de períodos extemporâneos
requer tratamento específico, tais como realização de pesquisas externas,
comprovação da atividade, etc.
Tratando-se, no
caso de auxílio-doença, de benefício temporário, não se justifica a dificuldade
do segurado em comprovar um período que, ademais, não altera o direito ao
benefício, visto que a carência necessária para a concessão é de doze meses.
Portanto, propomos que o PBC considere o período de trinta e seis meses de
contribuição, simplificando a apuração da renda mensal de benefício, que
corresponde, na forma do art. 61 da Lei no 8.213, de 1991, a
noventa e um por cento do salário de benefício.
Simulando o
cálculo de renda mensal inicial - RMI, no caso de um segurado que tenha
contribuído o valor correspondente ao teto máximo em todo o período
contributivo, observamos que a renda do benefício é superior ao salário do
segurado empregado. Portanto, em muitos casos o segurado não prioriza o retorno
ao trabalho, uma vez que é mais vantajoso permanecer em gozo de benefício.
Considerando que
a maior demanda de requerimentos refere-se a benefícios por incapacidade, é
evidente que a alteração do PBC vai acarretar uma diminuição imediata nos
custos da Instituição. Além desse aspecto, a fixação do PBC em trinta e seis meses
vai facilitar para o segurado o requerimento do benefício e agilizar ainda mais
a concessão dos benefícios via Internet, uma vez que o período a ser
considerado no PBC estará abrangido pela GFIP e conseqüentemente, haverá maior
consistência nos dados do Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS para
o período e maior confiabilidade nos dados.
Uma inovação
advinda da Lei no 8.213, de 1991, ainda, foi a constante no
parágrafo único do art. 24 que passou a considerar, para fins de carência, o
período anterior à perda da qualidade de segurado desde que contasse – a partir
da nova filiação – com, no mínimo, um terço do número de contribuições exigidas
para o cumprimento da carência definida para o benefício a ser requerido.
Tal dispositivo
legal tinha a pretensão de beneficiar o cidadão que, contribuindo regularmente
para o Regime Geral de Previdência Social - RGPS, vinha a perder este vínculo
por um lapso de tempo que acarretasse a perda da qualidade de segurado – o
chamado período de graça.
O tempo relativo
ao chamado período de graça, por sua vez, varia em função do número de
contribuições vertidas ao INSS. O segurado com até 120 contribuições tem 12
meses de período de graça. Aquele que conta com mais de 120 contribuições, tem
24 meses de período de graça. Em ambos os casos, o período pode ser dilatado
por mais 12 meses para o segurado desempregado, desde que comprove esta
condição por meio de registro no órgão próprio do Ministério do Trabalho e
Emprego.
Vencido o período
de graça, o cidadão perde a condição de segurado da Previdência Social e deixa
de ter direito a qualquer benefício previdenciário. Assim, quando retorna à
atividade abrangida pelo RGPS, basta fazer um novo grupo de contribuições igual
a um terço da carência exigida por determinado benefício, a contar da nova
filiação, para valer-se de todo o período contributivo anterior à perda da
qualidade de segurado.
Todavia, a
aplicabilidade deste dispositivo legal perdeu a razão de ser desde 8 de maio de
2003 para os benefícios que exijam período contributivo maior, como é o caso
das aposentadorias por tempo de contribuição, especial e idade. Trata-se de
dispositivo legal introduzido pelo art. 3o da Lei no
10.666, de 2003, que aboliu o quesito qualidade de segurado como uma das
exigências para reconhecimento do direito a estas três modalidades de
benefício. Não há sentido, portanto, em manter-se a exigência, atualmente
fixada no parágrafo único do art. 24 da Lei no 8.213, de
1991, de que, havendo perda da qualidade de segurado, as contribuições
anteriores a essa perda só possam ser computadas para efeito de carência depois
que o segurado contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com no
mínimo um terço do número de contribuições exigidas para a carência do
benefício a ser requerido.
Com relação ao
auxílio-doença, entretanto, o dispositivo legal não teve a mesma sorte, visto
que sua aplicabilidade fragiliza sobremaneira o trabalho médico-pericial,
propiciando ações oportunistas.
Para o
reconhecimento do direito a esta modalidade de benefício, além dos quesitos
carência e qualidade de segurado, é exigida a caracterização da incapacidade
laborativa através do exame médico-pericial.
A caracterização
da incapacidade laborativa, por sua vez, depende da análise de ocorrência de
situação de doença e de incapacidade. A medicina não é uma ciência exata e por
mais avançada que esteja, tem dificuldade em caracterizar, com precisão, a data
de início de algumas doenças e, até mesmo, a partir de quando tais doenças
incapacitam para o trabalho. Trata-se da fixação da Data do Início da Doença –
DID e Data do Início da Incapacidade – DII.
Considerando o
dispositivo legal que trata do um terço da carência, o médico perito se vê em
situação ainda mais delicada, pois terá muitas vezes de precisar se o início da
incapacidade laborativa recai a contar do segundo dia do quarto mês do novo
vínculo sujeito ao RGPS.
A legislação
atual acoberta o direito a qualquer cidadão que fique sem contribuir para o
RGPS por mais de 10 ou 20 anos e que retornando a contribuir para o sistema
faça um grupo de apenas 4 contribuições, bastando que a DII seja fixada a
contar do segundo dia do quarto mês desta nova vinculação.
Além disso, a
legislação prevê os mesmos critérios para a manutenção da qualidade de segurado
mencionada no subitem anterior. Assim, o segurado que perde seu vínculo com a
Previdência Social tem 12, 24 ou até 36 meses para requerer um auxílio-doença e
caso seja caracterizada a DII neste lapso de tempo o direito ao benefício será
reconhecido.
Cabe ressaltar
que o inciso II do artigo 26 da Lei no 8.213, de 1991 prevê a
isenção de carência somente para concessão dos benefícios de auxílio-doença e aposentadoria
por invalidez nos casos de acidente de qualquer natureza ou causa, e de doença
profissional ou do trabalho, bem como, nos casos de segurado que, após
filiar-se ao RGPS, seja acometido de uma das afecções e doenças especificadas
em lista elaborada pelos Ministérios da Previdência Social e do Trabalho e
Emprego.
Vê-se então que,
como regra geral, o segurado precisa cumprir carência e ser acometido da doença
após filiar-se. Está correto. A seqüência obrigatória é filiar-se, para então
adoecer e finalmente tornar-se incapaz antes de completar a carência, nos casos
do inciso II do art. 26. Nos demais casos, o direito será devido se o segurado
adoecer, filiar-se, completar a carência e só então tornar-se incapaz.
Todavia, o
disposto no art. 59, em seu parágrafo único, assim redigido, é incoerente com
aquela disposição:
"Art. 59. O
auxílio-doença será devido ao segurado que, havendo cumprido, quando for o
caso, o período de carência exigido nesta Lei, ficar incapacitado para o seu
trabalho ou para a sua atividade habitual por mais de 15 (quinze) dias
consecutivos.
Parágrafo único. Não será devido
auxílio-doença ao segurado que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social
já portador da doença ou da lesão invocada como causa para o benefício, salvo
quando a incapacidade sobrevier por motivo de progressão ou agravamento dessa
doença ou lesão."
Assim, torna-se
necessário compatibilizar os dispositivos, dando ao art. 59, parágrafo único,
redação adequada que reconheça o direito após cumprida a carência,
igualando, assim, as situações.
De outro lado, a
referida Lei estabelece o princípio da decadência, excetuando a comprovação de
má-fé, o que gerou interpretações jurídicas e administrativas quanto a
impossibilidade de revisão de atos administrativos que não se enquadram
especificamente nesta situação. A exemplo, podemos identificar:
A acumulação de
benefícios incompatíveis sempre foi tratada pelo INSS como situação contrária à
lei, sendo o benefício incompatível cessado a qualquer época, sempre que
identificado pelos sistemas de benefícios ou por ação administrativa, de acordo
com as situações prescritas nos arts. 149, 150 e 211 do Decreto no
83.080, de 24 de janeiro de 1979.
Embora exista o
impedimento legal para o recebimento conjunto de benefícios com espécies
incompatíveis, é de ressaltar que no ano de 2003 a Diretoria de Benefícios do
INSS realizou estudo e identificou mais de 26 mil benefícios que se encontram
na situação de acumulação indevida, de que trata o art. 124 da Lei no
8.213, de 1991, onerando os Cofres da União, em mais de R$ 20 milhões mensais.
Permanecendo
esses benefícios em manutenção por mais um, cinco ou dez anos, respectivamente,
os cofres da União serão onerados em cerca de R$ 266 milhões, R$ 1,329 bilhão e
R$ 2,658 bilhões, respectivamente.
Justifica-se a
edição da medida provisória na forma ora proposta em face da necessidade de
que, prontamente, sejam asseguradas à Previdência Social condições para
implementar as medidas de racionalização na concessão de benefícios e combater
as fraudes e irregularidades apontadas, mas também para permitir que se possa
assegurar a quem de direito a garantia do acesso aos benefícios, por meio da
equalização de regras e procedimentos que requerem base legal.
Estas,
Excelentíssimo Senhor Presidente, são as razões que nos levam a submeter à
consideração de Vossa Excelência o presente proposta de Medida Provisória.
Respeitosamente,
ROMERO JUCÁ
Ministro de Estado da Previdência Social
ATO DECLARATÓRIO DO
PRESIDENTE DO
SENADO
FEDERAL Nº 1, DE 2005
O
PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL, faz saber que, em sessão realizada no dia 20 de julho de
2005, o Plenário da Casa rejeitou os pressupostos constitucionais de relevância
e urgência da Medida Provisória nº 242, de 24 de março de 2005, que "Altera
dispositivos da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe
sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências",
e determinou o seu arquivamento.
Senado
Federal, em 20 de julho de 2005
Senador RENAN CALHEIROS
Presidente
Este texto não
substitui o publicado no D.O.U. de 21.7.2005
DO
CONGRESSO NACIONAL Nº 18, DE 2005
O
PRESIDENTE DA MESA DO CONGRESSO NACIONAL, cumprindo o que dispõe o § 1º do art.10 da Resolução nº 1,
de 2002-CN, faz saber que, nos termos do § 7º do art. 62 da Constituição
Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001, a Medida
Provisória nº 242, de 24 de março de 2005, que "Altera
dispositivos da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe
sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências.",
terá sua vigência prorrogada pelo período de sessenta dias, a partir de 27
de maio de 2005, tendo em vista que sua votação não foi encerrada nas duas
Casas do Congresso Nacional.
Congresso Nacional, 16 de maio de 2005
Senador RENAN CALHEIROS
Presidente da Mesa do Congresso Nacional
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 17.5.2005