LEI Nº 11.107 - DE 6 DE ABRIL DE 2005 - DOU DE 7/4/2005
Dispõe
sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras
providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o Esta Lei dispõe sobre normas
gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem
consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá
outras providências.
§ 1o O consórcio público constituirá
associação pública ou pessoa jurídica de direito privado.
§ 2o A União somente participará de
consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados em cujos
territórios estejam situados os Municípios consorciados.
§ 3o Os consórcios públicos, na área de
saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e normas que regulam o
Sistema Único de Saúde – SUS.
Art. 2o Os objetivos dos consórcios
públicos serão determinados pelos entes da Federação que se consorciarem,
observados os limites constitucionais.
§ 1o Para o cumprimento de seus objetivos,
o consórcio público poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer
natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de
outras entidades e órgãos do governo;
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público,
promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de
utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder
Público; e
III – ser contratado pela administração direta ou indireta
dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.
§ 2o Os consórcios públicos poderão emitir
documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros
preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de
bens públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica, pelo
ente da Federação consorciado.
§ 3o Os consórcios públicos poderão
outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos
mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá
indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e
as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em
vigor.
Art. 3o O consórcio público será
constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de
protocolo de intenções.
Art. 4o São cláusulas necessárias do
protocolo de intenções as que estabeleçam:
I – a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede
do consórcio;
II – a identificação dos entes da Federação consorciados;
III – a indicação da área de atuação do consórcio;
IV – a previsão de que o consórcio público é associação
pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;
V – os critérios para, em assuntos de interesse comum,
autorizar o consórcio público a representar os entes da Federação consorciados
perante outras esferas de governo;
VI – as normas de convocação e funcionamento da assembléia
geral, inclusive para a elaboração, aprovação e modificação dos estatutos do
consórcio público;
VII – a previsão de que a assembléia geral é a instância
máxima do consórcio público e o número de votos para as suas deliberações;
VIII – a forma de eleição e a duração do mandato do
representante legal do consórcio público que, obrigatoriamente, deverá ser
Chefe do Poder Executivo de ente da Federação consorciado;
IX – o número, as formas de provimento e a remuneração dos
empregados públicos, bem como os casos de contratação por tempo determinado
para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
X – as condições para que o consórcio público celebre
contrato de gestão ou termo de parceria;
XI – a autorização para a gestão associada de serviços
públicos, explicitando:
a) as competências cujo exercício se transferiu ao consórcio
público;
b) os serviços públicos objeto da gestão associada e a área
em que serão prestados;
c) a autorização para licitar ou outorgar concessão, permissão
ou autorização da prestação dos serviços;
d) as condições a que deve obedecer o contrato de programa,
no caso de a gestão associada envolver também a prestação de serviços por órgão
ou entidade de um dos entes da Federação consorciados;
e) os critérios técnicos para cálculo do valor das tarifas e
de outros preços públicos, bem como para seu reajuste ou revisão; e
XII – o direito de qualquer dos contratantes, quando
adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno cumprimento das cláusulas do
contrato de consórcio público.
§ 1o Para os fins do inciso III do caput
deste artigo, considera-se como área de atuação do consórcio público,
independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde à soma
dos territórios:
I – dos Municípios, quando o consórcio público for
constituído somente por Municípios ou por um Estado e Municípios com
territórios nele contidos;
II – dos Estados ou dos Estados e do Distrito Federal,
quando o consórcio público for, respectivamente, constituído por mais de 1 (um)
Estado ou por 1 (um) ou mais Estados e o Distrito Federal;
III – (VETADO)
IV – dos Municípios e do Distrito Federal, quando o
consórcio for constituído pelo Distrito Federal e os Municípios; e
V – (VETADO)
§ 2o O protocolo de intenções deve definir
o número de votos que cada ente da Federação consorciado possui na assembléia
geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada ente consorciado.
§ 3o É nula a cláusula do contrato de
consórcio que preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas de
ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão do
uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de direitos
operadas por força de gestão associada de serviços públicos.
§ 4o Os entes da Federação consorciados,
ou os com eles conveniados, poderão ceder-lhe servidores, na forma e condições
da legislação de cada um.
§ 5o O protocolo de intenções deverá ser
publicado na imprensa oficial.
Art. 5o O contrato de consórcio público
será celebrado com a ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções.
§ 1o O contrato de consórcio público, caso
assim preveja cláusula, pode ser celebrado por apenas 1 (uma) parcela dos entes
da Federação que subscreveram o protocolo de intenções.
§ 2o A ratificação pode ser realizada com
reserva que, aceita pelos demais entes subscritores, implicará consorciamento
parcial ou condicional.
§ 3o A ratificação realizada após 2 (dois)
anos da subscrição do protocolo de intenções dependerá de homologação da
assembléia geral do consórcio público.
§ 4o É dispensado da ratificação prevista
no caput deste artigo o ente da Federação que, antes de subscrever o protocolo
de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público.
Art. 6o O consórcio público adquirirá
personalidade jurídica:
I – de direito público, no caso de constituir associação
pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos
requisitos da legislação civil.
§ 1o O consórcio público com personalidade
jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes
da Federação consorciados.
§ 2o No caso de se revestir de
personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as
normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração
de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será regido pela
Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
Art. 7o Os estatutos disporão sobre a
organização e o funcionamento de cada um dos órgãos constitutivos do consórcio
público.
Art. 8o Os entes consorciados somente
entregarão recursos ao consórcio público mediante contrato de rateio.
§ 1o O contrato de rateio será formalizado
em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência não será superior ao das
dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto
exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados em plano
plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou
outros preços públicos.
§ 2o É vedada a aplicação dos recursos
entregues por meio de contrato de rateio para o atendimento de despesas
genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.
§ 3o Os entes consorciados, isolados ou em
conjunto, bem como o consórcio público, são partes legítimas para exigir o
cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio.
§ 4o Com o objetivo de permitir o
atendimento dos dispositivos da Lei Complementar no 101, de 4 de
maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para
que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas
realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma
que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federação na
conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos atendidos.
§ 5o Poderá ser excluído do consórcio
público, após prévia suspensão, o ente consorciado que não consignar, em sua
lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para
suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.
Art. 9o A execução das receitas e despesas
do consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis
às entidades públicas.
Parágrafo único. O consórcio público está sujeito à
fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas
competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante
legal do consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade
das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle
externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos de rateio.
Art. 10. (VETADO)
Parágrafo único. Os agentes públicos incumbidos da gestão de
consórcio não responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo
consórcio público, mas responderão pelos atos praticados em desconformidade com
a lei ou com as disposições dos respectivos estatutos.
Art. 11. A retirada do ente da Federação do consórcio
público dependerá de ato formal de seu representante na assembléia geral, na
forma previamente disciplinada por lei.
§ 1o Os bens destinados ao consórcio
público pelo consorciado que se retira somente serão revertidos ou retrocedidos
no caso de expressa previsão no contrato de consórcio público ou no instrumento
de transferência ou de alienação.
§ 2o A retirada ou a extinção do consórcio
público não prejudicará as obrigações já constituídas, inclusive os contratos
de programa, cuja extinção dependerá do prévio pagamento das indenizações
eventualmente devidas.
Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio
público dependerá de instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado
mediante lei por todos os entes consorciados.
§ 1o Os bens, direitos, encargos e
obrigações decorrentes da gestão associada de serviços públicos custeados por
tarifas ou outra espécie de preço público serão atribuídos aos titulares dos
respectivos serviços.
§ 2o Até que haja decisão que indique os
responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados responderão
solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo o direito de regresso
em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação.
Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato
de programa, como condição de sua validade, as obrigações que um ente da
Federação constituir para com outro ente da Federação ou para com consórcio
público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços
públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou
de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.
§ 1o O contrato de programa deverá:
I – atender à legislação de concessões e permissões de serviços
públicos e, especialmente no que se refere ao cálculo de tarifas e de outros
preços públicos, à de regulação dos serviços a serem prestados; e
II – prever procedimentos que garantam a transparência da
gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus
titulares.
§ 2o No caso de a gestão associada
originar a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos, o contrato de programa,
sob pena de nulidade, deverá conter cláusulas que estabeleçam:
I – os encargos transferidos e a responsabilidade
subsidiária da entidade que os transferiu;
II – as penalidades no caso de inadimplência em relação aos
encargos transferidos;
III – o momento de transferência dos serviços e os deveres
relativos a sua continuidade;
IV – a indicação de quem arcará com o ônus e os passivos do
pessoal transferido;
V – a identificação dos bens que terão apenas a sua gestão e
administração transferidas e o preço dos que sejam efetivamente alienados ao
contratado;
VI – o procedimento para o levantamento, cadastro e
avaliação dos bens reversíveis que vierem a ser amortizados mediante receitas
de tarifas ou outras emergentes da prestação dos serviços.
§ 3o É nula a cláusula de contrato de
programa que atribuir ao contratado o exercício dos poderes de planejamento,
regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados.
§ 4o O contrato de programa continuará
vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou o convênio de cooperação
que autorizou a gestão associada de serviços públicos.
§ 5o Mediante previsão do contrato de
consórcio público, ou de convênio de cooperação, o contrato de programa poderá
ser celebrado por entidades de direito público ou privado que integrem a
administração indireta de qualquer dos entes da Federação consorciados ou
conveniados.
§ 6o O contrato celebrado na forma
prevista no § 5o deste artigo será automaticamente extinto no
caso de o contratado não mais integrar a administração indireta do ente da Federação
que autorizou a gestão associada de serviços públicos por meio de consórcio
público ou de convênio de cooperação.
§ 7o Excluem-se do previsto no caput deste
artigo as obrigações cujo descumprimento não acarrete qualquer ônus, inclusive
financeiro, a ente da Federação ou a consórcio público.
Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios
públicos, com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de
políticas públicas em escalas adequadas.
Art. 15. No que não contrariar esta Lei, a organização e
funcionamento dos consórcios públicos serão disciplinados pela legislação que
rege as associações civis.
Art. 16. O inciso IV do art. 41 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de
2002 - Código Civil, passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 41.
..............................................................................................................
IV – as autarquias, inclusive as
associações públicas;
..............................................…................................................................."
(NR)
Art. 17. Os
arts. 23, 24, 26 e 112
da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993,
passam a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 23. .............................................................................................................
§ 8o No caso de
consórcios públicos, aplicar-se-á o dobro dos valores mencionados no caput
deste artigo quando formado por até 3 (três) entes da Federação, e o triplo,
quando formado por maior número." (NR)
"Art. 24.
.............................................................................................................
XXVI – na celebração de contrato de
programa com ente da Federação ou com entidade de sua administração indireta,
para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do
autorizado em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação.
Parágrafo único. Os percentuais
referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento)
para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade
de economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na
forma da lei, como Agências Executivas." (NR)
"Art. 26. As dispensas previstas
nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e
seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25,
necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo
único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de
3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa
oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
................................................................................................................."
(NR)
"Art. 112.
..........................................................................................................
§ 1o Os consórcios
públicos poderão realizar licitação da qual, nos termos do edital, decorram
contratos administrativos celebrados por órgãos ou entidades dos entes da
Federação consorciados.
§ 2o É facultado à
entidade interessada o acompanhamento da licitação e da execução do
contrato." (NR)
Art. 18. O art. 10 da Lei no
8.429, de 2 de junho de 1992, passa a vigorar acrescido dos seguintes
incisos:
"Art. 10.
..............................................................................................................
XIV – celebrar contrato ou outro
instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da
gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei;
XV – celebrar contrato de rateio de
consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar
as formalidades previstas na lei." (NR)
Art. 19. O disposto nesta Lei não se aplica aos convênios de
cooperação, contratos de programa para gestão associada de serviços públicos ou
instrumentos congêneres, que tenham sido celebrados anteriormente a sua
vigência.
Art. 20. O Poder Executivo da União regulamentará o disposto
nesta Lei, inclusive as normas gerais de contabilidade pública que serão
observadas pelos consórcios públicos para que sua gestão financeira e
orçamentária se realize na conformidade dos pressupostos da responsabilidade
fiscal.
Art. 21. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 6 de abril de 2005; 184o da
Independência e 117o da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Márcio
Thomaz Bastos
Antonio
Palocci Filho
Humberto
Sérgio Costa Lima
Nelson Machado
José
Dirceu de Oliveira e Silva
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 7.4.2005.
MENSAGEM Nº 193, DE 6 DE ABRIL DE 2005.
Senhor Presidente do Senado Federal,
Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1o
do art. 66 da Constituição, decidi vetar parcialmente, e por contrariedade ao
interesse público, o Projeto de Lei no 1.071, de 1999 (no
148/01 no Senado Federal), que "Dispõe sobre normas gerais de contratação
de consórcios públicos e dá outras providências".
A Casa Civil manifestou-se pelo veto aos seguintes
dispositivos:
Art.
4o
"Art.
4o................................................................................................................................................
§ 1o .....................................................................................................................................................
III – dos Municípios e dos Estados,
quando o consórcio público for constituído por 1 (um) ou mais Estados e
Municípios;
.......................................................................................................................................................
V – dos Municípios, do Distrito
Federal e dos Estados, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal,
1 (um) ou mais Estados e Municípios.
......................................................................................................................................................."
Razões do veto
"O inciso III trata de
consórcios públicos entre Estados e Municípios, como ocorre no inciso I, mas
com a diferença de que o território dos Municípios não precisa estar contido no
território do Estado. A distinção é clara, porque a parte final do inciso I
afirma que se tratam de ‘Municípios com territórios nele contidos’, ou seja,
Municípios com territórios contidos no território do Estado que se consorcia.
A redação original do inciso III,
tanto no projeto de lei do Poder Executivo, como no texto aprovado no Senado
Federal previa que os Municípios, nesse caso, teriam os seus territórios
contíguos, isto é, fariam divisa com o território do Estado.
O dispositivo, dessa forma, tinha
por objetivo permitir que um Estado pudesse auxiliar um Município que, mesmo se
situando em outro Estado, lhe fosse vizinho, a fim de procurar solução
integrada para algumas de suas políticas públicas, o que, inclusive, é a
realidade brasileira atual.
Entretanto, por meio de emenda, o
Congresso Nacional retirou o requisito que o Município fosse contíguo ao
Estado, o que permite – a se manter a redação atual – que um Estado se
consorcie com Municípios de outro Estado mesmo que não haja relações de
vizinhança que legitime esse consorciamento.
Evidentemente que a manutenção desse
dispositivo é perigosa para a paz federativa, uma vez que um Estado poderá
interferir nos assuntos municipais de outro Estado sem ter, ao menos, uma
relação de vizinhança que legitime a sua ação.
O mesmo raciocínio se aplica à
necessidade de veto do inciso V.
Deflui-se, então, que a manutenção
deste dispositivo é perigosa - como no caso anterior - para a paz federativa,
por permitir que um Estado venha a se imiscuir nos assuntos municipais de outro
Estado, como também descaracteriza a mens legis do dispositivo, que passou a se
confundir com as dos incisos II e IV do mesmo parágrafo, prejudicando a boa
aplicação da Lei."
Art. 10
"Art. 10. Os consorciados
respondem solidariamente pelas obrigações assumidas pelo consórcio.
......................................................................................................................................................"
Razões do veto
"A intenção do legislador,
aparentemente, era dizer que os consorciados respondem subsidiariamente;
contudo, constou que os consorciados respondem solidariamente.
Na responsabilidade subsidiária, a
administração direta somente responde por obrigações quando comprovada a
insolvência patrimonial do ente que integra a administração indireta. Ou seja,
a entidade da administração indireta responde por si e, no caso de ter assumido
obrigações maiores que seu patrimônio é que, liquidado primeiro este, poderá a
administração direta ser demandada pelas eventuais obrigações remanescentes.
Já na responsabilidade solidária,
como previsto no art. 10, o credor pode exigir o cumprimento da obrigação tanto
do consórcio como dos entes consorciados. Isso fará que dívidas do consórcio
sejam automaticamente transferidas para os consorciados, num evidente prejuízo
aos princípios da segurança jurídica e da estabilidade fiscal.
Com o veto, o regime a ser aplicado
aos consórcios públicos será o da responsabilidade subsidiária, que é o
ordinário da administração indireta. Esse conceito é manso, pacífico e não
deixa margens para nenhuma dúvida, como deixa clara a doutrina brasileira, de
onde se destaca a lição do Professor Celso Antônio Bandeira de Mello:
‘... doutrina e jurisprudência
sempre consideraram, outrossim, que quaisquer pleitos administrativos ou
judiciais de atos que lhe fossem imputáveis, perante elas mesmas ou contra elas
teriam que ser propostos – e não contra o Estado. Disto se segue igualmente
que, perante terceiros, as autarquias são responsáveis pelos próprios atos. A
responsabilidade do Estado, em relação a eles, é apenas subsidiária’."
Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram a vetar
os dispositivos acima mencionados do projeto em causa, as quais ora submeto à
elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional.
Brasília, 6 de abril de 2005.
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 7.4.2005